Обвал российского рынка на 10 процентов в «чёрный понедельник», 15 мая, вызвал немало подозрений в инсайде (использовании для игры на бирже служебной информации). «Газета.Ru» расспросила главу Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) Олега Вьюгина о подготовленном ФСФР законопроекте для борьбы с инсайдом.
– Предлагаемый вами закон далеко не первый, который пытается регулировать эту область. Почему не были приняты предыдущие?
– Да, был ещё один вариант закона, который сначала заморозили, а потом и вовсе отвергли. Вносили его депутаты, скорее всего, по согласованию с ФКЦБ (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг). Формально поводом для отказа было то, что закон не давал чётких и однозначных определений инсайдерской информации, не уточнял, кто такой инсайдер и что значит недобросовестное использование инсайдерской информации.
Что касается нас, то сегодняшний закон – наша первая инициатива.
– Что подтолкнуло вновь взяться за проект именно сейчас? Возможно, причиной были какие-то конкретные скандальные случаи?
– Подозрения в утечке инсайдерской информации у нас, конечно, возникают. Но мы не можем их доказать, поскольку факт устанавливается только путём полного расследования, сбора информации через опрос всех участников сделки, а их может быть очень много.
Мы же не обладаем полномочиями для проведения расследования. Следовательно, и доказательной базы нет. Есть только подозрения.
Необходимость же законопроекта именно сейчас вызвана тем, что на любом нормально функционирующем развитом рынке есть законодательно установленные механизмы, позволяющие противодействовать использованию инсайдерской информации. Поскольку российский финансовый рынок претендует на то, чтобы стать развитым рынком в недалеком будущем, очевидно, что наличие такого закона требуется. Я уверен, что российский рынок окончательно признают, только если мы покажем, что движемся в этом направлении.
– Чем ваш проект отличается от предыдущего?
– В отличие от прошлого проекта, мы выразили готовность идти по пути более чётких, но и более узких определений. Мы готовы рассматривать такой вариант, когда список недобросовестных практик будет закрытым. Скажем, 15 описанных всевозможных видов недобросовестной практики на рынке.
Это означает, что если кто-то придумает что-то ещё, это может не попасть в закон и он может этим воспользоваться.
Но мы считаем, что в качестве первого шага это допустимо, ведь можно позже вносить поправки в закон. В предыдущем проекте не было закрытого списка.
– При подготовке законопроекта служба учитывала опыт западных коллег? На опыт каких стран в первую очередь опирались? Что специфически российского пришлось привнести?
– В первую очередь мы опирались на директиву Евросоюза. Там тоже даётся определение инсайдерской информации и инсайдера, устанавливаются полномочия регулятора по борьбе с использованием недобросовестных практик. В соответствии с этой директивой регулятор получает довольно большие полномочия по борьбе с использованием инсайдерской информации, включая право проведения расследований Он также имеет полномочия по наложению очень серьёзных взысканий, если факт недобросовестных действий доказан. Вплоть до уголовной ответственности. При этом европейский список недобросовестных действий открыт.
– Полномочия ФСФР в вашем законе тоже расширятся до европейских норм?
– В ряде юрисдикций регулятор имеет и определённые силовые функции. Он может проводить расследование, результатом которого являются протоколы допросов, то есть уже документы для суда. Но ФСФР не силовое ведомство. Согласно законопроекту, ФСФР сможет провести опрос – получить письменные объяснения любого участника сделки, от брокера и его клиента до их родственников и знакомых, если на них будут указания. После того как мы соберём информацию, мы передадим её в МВД. И уже они проведут дознание. На сегодняшний день мы можем спросить только брокеров, которые, как правило, говорят, что исполняли пожелание клиента. Клиент же нам пока отвечать не обязан.
– Пожалуйста, коротко опишите процесс поимки и доказательства вины инсайдера.
– Подозрительные сделки фиксируются биржами, и эта информация в соответствии с требованиями нормативных актов доводится до надзорного подразделения ФСФР. Если факты косвенно указывают, что сделка совершалась с использованием инсайдерской информации, проводится опрос. Сначала самых непосредственных участников сделки мы просим объяснить её мотивировку. Если идёт ссылка на кого-то клиента, опрашивается клиент и т.д. Так собирается и анализируется информация. И если будут получены данные, позволяющие сформировать заключение о том, что в сделке использовалась инсайдерская информация, ФСФР обратится к правоохранительным органам с просьбой провести расследование. Вполне допускаю, что инсайдера поймать не удастся. Суть законопроекта в том, что он даёт достаточно чёткий понятийный аппарат и полномочия.
Это лучше, чем то, что есть сейчас, когда и понятия размыты, и нет серьёзных полномочий регулятора.
– Действительно ли, согласно законопроекту, к инсайдерам приравниваются лица, которые могут получить информацию от инсайдера: люди, с которыми проживает инсайдер, близкие родственники? Если так, то каким образом ФСФР планирует контролировать этот путь возможной утечки информации?
– Да, все упомянутые вами лица – потенциальные подозреваемые. И при наличии подозрительных сделок и указаний на этих лиц мы их можем опросить.
– Не кажется ли вам, что список людей, которым инсайдер может «слить» информацию, значительно шире, чем проживающие с ним в одной квартире? Как служба собирается составлять и контролировать эти списки?
– В законе формулировка следующая: «супруги, близкие родственники, усыновители (усыновлённые) и иные лица, проживающие с ним совместно. Инсайдерами также являются лица, которые получили инсайдерскую информацию: от лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи или случайно; в результате совершённого правонарушения». А пункт 1 говорит об эмитентах, управляющих компаниях, а также лицах, «имеющих доступ к инсайдерской информации на основании заключённых с ними трудовых договоров».
Фактически они устанавливаются путём опроса, если на них есть указания от третьих лиц.
– Как относятся к вашей инициативе участники рынка?
– Как я отмечал, несколько лет назад профессиональное сообщество активно не поддерживало этот закон. У них на то были и объективные, и субъективные причины.
Объективная причина состоит в том, что в европейском аналоге закона, с одной стороны, нечёткие определения, а с другой – очень серьёзное наказание, вплоть до уголовной ответственности. При этом предполагается защита в суде. Перенесение этих принципов на российскую почву не устраивало профессиональное сообщество. Субъективно, возможно, сказалось то, что ФКЦБ слишком агрессивно действовала в этой области. Она не искала компромиссов и поддержки профессионального сообщества.
Сегодня же профессиональное сообщество достигло того уровня зрелости и понимания, что рынок ценных бумаг без механизмов борьбы с незаконным использованием инсайдерской информации является второстепенным, так сказать, рынком «второй свежести». И поэтому наш законопроект большинством участников рынка поддержан.
– Наказание за использование инсайдерской информации уже определено? Какое наказание вам кажется оправданным?
– В этом законопроекте вопрос о наказаниях не затрагивается. Это законопроект о понятиях и полномочиях. Параллельно с ним, но с некоторым отставанием готовится другой законопроект в виде поправок в Уголовный и Административный кодексы. Там уже будут прописаны составы правонарушения и наказания. Однако этот законопроект ещё не завершён, и я бы не хотел пока его комментировать.
– В США и Германии практикуется уголовное наказание, а не только штрафы и дисквалификация. Поддерживаете ли вы введение этой нормы?
– Сам я считаю, что административное наказание гуманнее. Кроме того, оно ещё и эффективнее, так как основано на системе рисков. Человек рискует, используя инасайдерскую информацию, чтобы получить дополнительную прибыль.
Но теперь будет риск, что придет регулятор и заберёт эти деньги.
Плюс к этому есть репутационные риски. Репутация плюс деньги – этого уже достаточно.
Уголовная ответственность тут не является остро необходимой.
Но здесь вопрос упирается в российское законодательство, где с возрастанием вины возрастает степень ответственности. Нам говорят, что мы не можем назначить штраф, больший, чем взыскание, предусмотренное при уголовной ответственности. Мы не можем сказать: давайте введём большие штрафы. А для административной ответственности сейчас максимальный штраф составляет 40 тыс. рублей, что просто смешно для крупных фирм.
– Как вы сами оцениваете эффективность законопроекта? Что изменится на российском рынке, когда законопроект вступит в силу?
– Закон будет эффективнее той системы санкций и регулирований, что существует сейчас.
В законе о рынке ценных бумаг вопросы использования инсайдерской информации упоминаются, и её использование запрещено. Но эффективность противодействия ограничена, поскольку нет процедур, позволяющих установить факт использования недобросовестных схем, и нет системы наказания.
Я думаю, что одним своим существованием закон изменит психологию участников рынка.
Сам факт того, что могут действительно прийти и спросить, абсолютно меняет поведение.
Сейчас, если я не брокер, то я прикрыт. Закон же поменяет психологию. Особенно если им пару раз воспользоваться. С введением этого закона на рынке будет более честная конкуренция. Соответственно, в её рамках будут выживать компании, которые умеют хорошо работать. На численности компаний это не скажется, но рынок станет более цивилизованным.
– Каков дальнейший путь законопроекта и как скоро можно ожидать его вступления в силу?
– Закон направлен на согласование в министерства и ведомства. После этого мы учтём поправки, если они будут. На рассмотрение правительства он будет внесён осенью, а после этого в Думу. Сбалансированный прогноз говорит, что это произойдет к концу года, а самому закону грозит весенняя сессия.
